■本報(bào)記者 張智 北京報(bào)道

時(shí)至年末，財(cái)政部再次措辭嚴(yán)厲地發(fā)文問責(zé)地方違規(guī)舉債。

2017年12月27日至28日召開的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議再次明確指出，堅(jiān)持加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，初步形成地方政府債務(wù)監(jiān)督管理制度框架和風(fēng)險(xiǎn)防控體系，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。要打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)是有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決制止違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，嚴(yán)禁以政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買服務(wù)等名義變相舉債。

盡管從2017年初開始，財(cái)政部措辭嚴(yán)厲地點(diǎn)名批評(píng)地方政府已經(jīng)不止一次，但違規(guī)舉債屢禁不止。

2017年12月22日，財(cái)政部對(duì)外通報(bào)，江蘇、貴州兩省近期查實(shí)多起地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題，除責(zé)令限期整改，還對(duì)71名相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行了不同程度的處分。

近日，審計(jì)署網(wǎng)站公布《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》（下稱《報(bào)告》），不僅首次揭露地方政府違法違規(guī)舉債的四大主要原因，更重要的是，報(bào)告明確，要穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)，堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅(jiān)決打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買單”的“幻覺”，堅(jiān)決打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺”。

“中央明確了不為地方兜底，這個(gè)信號(hào)非常重要，能夠在很大程度上遏制地方的違規(guī)舉債沖動(dòng)。”全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任辜勝阻表示。

事實(shí)上，地方政府債務(wù)問題是防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要一環(huán)。

剛剛閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確，在保持積極的財(cái)政政策取向不變的前提下，切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，將是2018年經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。

“地方隱性債務(wù)問題存在多個(gè)責(zé)任主體，包括地方政府、金融機(jī)構(gòu)等，地方債的改革要讓全社會(huì)形成共識(shí)，有必要多個(gè)部門齊抓共管。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(zhǎng)鄭春榮表示。

嚴(yán)查違規(guī)

這已經(jīng)不是財(cái)政部第一次措辭嚴(yán)厲地點(diǎn)名批評(píng)地方政府了。

2017年1月初，財(cái)政部曾分別致函內(nèi)蒙古自治區(qū)、河南、重慶、四川等幾個(gè)地方政府及商務(wù)部、銀監(jiān)會(huì)兩個(gè)部委，依法問責(zé)部分縣市違法違規(guī)舉債、擔(dān)保的行為，并依法處理個(gè)別企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為，“要求嚴(yán)肅問責(zé)，并按照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以處理”，并將結(jié)果于2月3日前反饋給財(cái)政部。

多次點(diǎn)名卻屢禁不止，個(gè)別地方政府通過融資平臺(tái)公司等方式違法違規(guī)或變相舉債，已經(jīng)成為極大的隱患，風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

《報(bào)告》顯示，一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀不正確。有的地方過度舉債謀“政績(jī)”，超出財(cái)力鋪攤子，無序舉債搞建設(shè)；有些地方和部門審核基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目把關(guān)不嚴(yán)，對(duì)舉債建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)金流評(píng)估不夠，對(duì)項(xiàng)目市場(chǎng)前景和經(jīng)濟(jì)效益測(cè)算不科學(xué)，沒有充分考慮地方政府的還款能力，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。

早在2014年，國(guó)務(wù)院便發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（即“43號(hào)文”），其中規(guī)定地方政府不能再通過融資平臺(tái)舉債。換而言之，在此之后地方融資平臺(tái)的新增債務(wù)都不再屬于政府債務(wù)，地方政府不再承擔(dān)償還或者救助的責(zé)任。但在2015年之后，依然有不少地方政府繼續(xù)通過融資平臺(tái)借債。剛性兌付之下，債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)被大大地忽視了。

不能否認(rèn)，一些金融機(jī)構(gòu)在其中起到推波助瀾的作用。《報(bào)告》指出，有些金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為地方政府不會(huì)破產(chǎn)也不敢破產(chǎn)，存在財(cái)政兜底的“幻覺”，加上政府背景項(xiàng)目融資規(guī)模大、利率彈性小，容易快速提升單位經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和個(gè)人績(jī)效，對(duì)這類項(xiàng)目趨之若鶩，導(dǎo)致沒有按照市場(chǎng)化原則嚴(yán)格評(píng)估政府背景項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，放松風(fēng)險(xiǎn)管控要求，大量違規(guī)提供融資。

此外，不規(guī)范的PPP項(xiàng)目、政府投融資基金、政府購(gòu)買服務(wù)等也是變相舉債的深水區(qū)。

據(jù)了解，部分地方政府資金來源渠道過于單一，同時(shí)政績(jī)壓力又比較大，存在財(cái)力與保增長(zhǎng)任務(wù)不匹配的情況，是造成地方違法違規(guī)舉債頻繁的歷史因素。《報(bào)告》認(rèn)為要開好地方政府規(guī)范舉債融資的“前門”，同時(shí)堵住“后門”，嚴(yán)厲查處個(gè)別地方政府繼續(xù)通過融資平臺(tái)公司、PPP、政府投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)等方式違法違規(guī)或變相舉債，并且研究出臺(tái)終身問責(zé)、倒查責(zé)任制度辦法，打造地方債風(fēng)險(xiǎn)管理“全鏈條”。

“從根源上看，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要培育和完善地方政府的自律機(jī)制。既要做到嚴(yán)格依法辦事，也必須做到違法必究。不依靠一個(gè)真正有約束力的制度作支撐，單純指望地方自我加強(qiáng)道德約束是不現(xiàn)實(shí)的。”鄭春榮指出。

防風(fēng)險(xiǎn)不容忽視

作為防風(fēng)險(xiǎn)的重要一環(huán)，地方債問題引起了中央的重點(diǎn)關(guān)注。

2017年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將防風(fēng)險(xiǎn)列為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。就目前而言，高企的地方債務(wù)問題愈發(fā)嚴(yán)峻。2017年7月，中財(cái)辦官員明確將地方債務(wù)列為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中需要警惕的五頭“灰犀牛”之一。此外，審計(jì)署和財(cái)政部也多次通報(bào)地方政府違規(guī)舉債的情況。

據(jù)了解，地方政府的投資多偏向于鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和農(nóng)村水、 電、路等民生工程和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，財(cái)務(wù)回報(bào)率普遍較低。業(yè)內(nèi)人士指出，現(xiàn)在地方債務(wù)問題一方面是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的債務(wù)/GDP比例更高，但這些地區(qū)的債務(wù)償還能力卻更弱。

“尤其是西部省區(qū)，固定資產(chǎn)投資超過GDP規(guī)模的現(xiàn)象普遍出現(xiàn)，特別是在西北地區(qū)，很多債券投資，固定資產(chǎn)投資。這20多年來超強(qiáng)力度轉(zhuǎn)移支付之后，事實(shí)上預(yù)期回報(bào)率是很成問題的。在這種情況下，地方債市場(chǎng)可能需要對(duì)西部那些省區(qū)給予更多的警惕。”商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院研究員梅新育表示。

遏制地方政府舉債投資的沖動(dòng)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看有利于降低城投債的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。《報(bào)告》透露，財(cái)政部將建立市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，依法實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)有效防止違約風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散蔓延。

事實(shí)上，進(jìn)入2017年，地方債監(jiān)管態(tài)勢(shì)更加嚴(yán)厲。7月份，全國(guó)金融工作會(huì)議明確提出，地方黨委和政府官員要樹立正確的政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。這正是按照財(cái)政部針對(duì)防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的思路進(jìn)行的。

下一步，財(cái)政部將堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，管控好新增項(xiàng)目融資的金融“閘門”。強(qiáng)化中央企業(yè)債務(wù)融資管控，嚴(yán)禁違規(guī)為地方政府變相舉債；積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)。堅(jiān)持中央不救助原則，堅(jiān)決打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買單”的“幻覺”，堅(jiān)決打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺”；開好地方政府規(guī)范舉債融資的“前門”；穩(wěn)步推動(dòng)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型；健全監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，將研究出臺(tái)地方債終身問責(zé)、倒查責(zé)任制度，堅(jiān)決查處問責(zé)違法違規(guī)行為；建立健全長(zhǎng)效管理機(jī)制。

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